Po zajęciu wschodnich obszarów polski w drugiej połowie września 1939 r. przypadających ZSRR według umowy Ribbentrop-Mołotow zaczęto powoływać w terenie Tymczasowe Komitety Rewolucyjne, z czasem nazwane Zarządzeniami Tymczasowymi, na szczeblu miast, powiatów i województw (obwodów). Było to ujęte w rozkazie dowódcy Frontu Białoruskiego komandarma I rangi M.P. Kowalowa. W obwodach, powiatach i miastach w Tymczasowych Zarządach tworzono odpowiednie wydziały, w tym handlu, zdrowia, oświaty itd. Tak utworzona administracja w swoim działaniu napotykała na wielkie trudności, polegając na systemie nakazowo-rozdzielczym, którego na zajętych terenach nie znano wcześniej, a który nigdy i nigdzie nie zdał egzaminu. Tymczasowe Zarządy chciały i musiały decydować o wszystkim, od nacjonalizacji fabryk po przydział desek na trumny.